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国外消费者权益保护及对我国的立法启示


[日期:2008-3-11 17:10:25] [作者: ] [字体大小:

    国外特别是西方发达国家保护消费者权益的立法起步较早,许多国家已经形成了比较完善的保护消费者权益的法律体系。认真研究国外在这方面的先进立法经验,对于当前完善我国消费者权益保护的立法有重要的借鉴意义。

一、            国外消费者权益保护的主要法律措施

1、美国:美国没有统一的《消费者权益保护法》,其保护消费者权益的法律散见于一些单行法律法规和判例。主要的法律措施有:(1)《侵权行为重述第二编》规定了产品责任的严格责任原则。该法要求生产者对产品缺陷(指产品未提供使用者有权期待的安全或具有不合理的危险)而导致消费者受损,负完全的赔偿责任,而且该责任不能以任何豁免条款、排除条款予以排除或加以限制。(2)《商业委员会法》:美国设立联邦商业委员会,该委员会有权对有广泛或严重影响的产品责任问题和消费者利益问题进行调查研究并有权进行处理,还有权接受来自消费者的控告,决定对责任者的处理和对受害者的赔偿,同时有权依法对违反消费者利益和有关产品责任事件的责任者发布命令,禁止其商品进入市场,停止生产不合要求的产品,取消订货合同等。(3)消费者的权利和《马格纽森——摩斯担保法》:1962年美国总统肯尼迪向国会提交特别国情咨文,即《保护消费者利益的总统特别命令》,该命令中提出消费者有四项基本权利:安全的权利、获取正确的商品信息资料的权利、挑选的权利、提出消费者意见的权利。为保障消费者的这些权利,美国国会通过了《马格纽森——摩斯担保法》,该法规定,价值5.9美元以上的消费品,应附有书面担保,包括产品的合格证和产品性能说明书,内容包括产品保证的有效条款,保证范围、担保期限、免责条款、法律责任和争议处理办法等。(4)《消费品安全法》:依据该法成立了消费品安全委员会,负责指导消费品安全的调查研究,改进和实施产品安全标准,传播产品安全信息,惩罚违反产品安全规定的制造者和销售商。此外还有一些保护消费者获得信息权的法律、关于消费者租赁消费品和借贷等方面的法律。

    2、日本:日本战后50年来已逐步形成了较为完备的保护消费者权益的法律体系,自1968年5月颁布《保护消费者基本法》起,保护消费者利益的法律和制度已达六大类30多种。日本保护消费者的法律措施主要有:(1)确保消费者和消费者安全,为此国家制定和修改了有关医药、食品、生活用品、含有有害物质的消费品以及旅游、旅客运输等的法律,同时开展危害消费者利益情况的调查和分析。(2)保证消费者的正确选择,为此法律禁止虚伪夸大的广告宣传,推行标准(规格)的合理化、真实化,对不合理的赠品及不合理的说明加以限制,同时确保公正自由的竞争和消费者交易的公正。(3)强化对消费者的教育和启发,为此国家采取必要措施普及关于商品和服务的知识,提供信息,普及关于生活设计的知识,对消费者进行启发活动,充实有关消费生活的教育。(4)建立消费者影响国家政策的法律机制,广泛听取消费者的意见。(5)实施商品检查制度,配备必要的试验、检查设施设备,进行抽查并公布检查结果。(6)推行消费生活顾问制度。经考试合格的消费生活顾问负责了解消费需求,推动企业改善商品和服务。(7)强化管理机关。日本有关保护消费者利益的机构和组织有“提高国民生活对策审议会”、经济企划厅设立的消费者行政科、“消费者保护会议”以及各地的消费者组织,形成了一个在政府管辖下的对企业有行政约束力的消费者保护网。(8)完善争议处理体制。日本的争议处理体制包括三个方面:企业建立的接受消费者申诉的机构和制度、市以下地方行政机构建立的解决企业与消费者争议的斡旋机制、国家和县以上地方行政机构建立的迅速解决消费者申诉的处理程序和制度。

3、澳大利亚:澳大利亚保护消费者权益的法律措施很多,比较典型的有“贸易惯例法”等,其中典型的法律措施有:(1)明确界定消费者的范围:消费者是指为了个人使用或家庭使用的目的而购买特定货物或服务的人;个人购买的商品或服务不超过4万澳元时,也被称为消费者。(2)禁止商业领域的任何经济组织对消费者进行任何误导性或欺骗性的行为以及其他侵害消费者权益的行为。(3)保障消费者权益的机构有:A竞争与消费者委员会。该机构的主要职责是保护消费者权利不受侵犯,向消费者提供各种消费信息,从事有关消费者保护的调研工作。B竞争审裁处。该机构的职责是对前一机构所作的各种决定进行复议。C法院。对各种侵犯消费者权益的行为采取民事乃至刑事制裁措施。D消费者组织联和会,可以通过提起法律诉讼等方式,代表广大消费者的整体利益进行活动。

此外,欧共体1977年制定了《关于造成人身伤害与死亡的产品责任欧洲公约》(简称《斯特拉斯堡公约》),联合国于1985年制定了《保护消费者准则》,对保护消费者权益作了全面规定。

总之,从以上几国保护消费者权益的法律措施可以看出,当前保护消费者权益的法律措施日趋完善,手段也日益强化;保护消费者权益的机构和组织的法律地位不断加强,权限日趋扩大,职能日趋全面;消费者权益的公力救济和预防性措施不断加强,诉讼制度也更加适合消费者权益争议的特点,简便快捷又非常经济;随着世界经济的一体化,消费者权益的保护也开始向国际化发展。这些发展对我国消费者权益保护的立法必将产生重大而深远的影响。

二、            我国消费者权益保护的主要立法缺陷

与国外消费者权益保护的立法相比,我国消费者权益保护的主要不足之有:

1、《消费者权益保护法》(以下简称《消法》)的调整范围不明确,导致法律适用上的混乱。表现于以下三个方面:(1)消费者的概念不明确。该法第2条规定:“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,其权益受本法保护”此处不明确的地方有两个方面:一是消费者可否是单位。消费者通常是个人,世界各国的立法对此均明确规定。但从我国该法的这条规定看,不能肯定这一点。司法实践中均认为是个人,但我国消费生活中有一个特殊的现象,特别是国有或集体单位没有实现充分的货币化分配,逢年过节单位或其工会购买日常消费品以福利的形式发给职工,这种集团消费能否适用该法处理?如一个单位给每个职工发了一个电热水器,一个职工使用时被电死。该职工的亲属能否以该法要求其单位给予赔偿?二是何为“生活消费需要”。如果理解为最终生活消费需要,则人类的全部生产最终都是为了满足生活消费需要,则都要纳入该法调整,这显然不现实。如果理解为直接生活消费需要,则下面的情况又很难处理。如一个男士买了一条裙子送给女友,其购买的直接目的是赠送,而不是个人消费,这种情况能否受该法调整?再如王海打假索赔的案件,同样的情形,有的法院判决王海胜诉,有的法院却判决王海败诉,败诉的理由是,王海出于索赔的目的购买商品,而不是出于生活消费的目的,因此王海不是消费者,不能享受《消法》第49条关于加倍赔偿的待遇。(2)消费品的范围不明确。该法对消费品没有规定其定义,仅规定“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,其权益受本法保护”,同时在附则第54条规定“农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料,参照本法执行。”该处的商品和服务的范围是极其广泛的,而且没有数量的限制。这在实践中就无法避免有的人滥用消费者权利,如一个消费者一次购买电池5万元,经鉴定电池属假冒后,诉诸法院要求依《消法》加倍赔偿。另外此处对农民购买使用的农业生产资料予以特殊保护,也有失法律的公正,同时也产生一个问题:国营或集体农场购买的农业生产资料能否受该法的保护?(3)经营者的定义不明确。该法采用了三个概念:经营者、生产者、销售者,而且没有规定这三个概念的定义和范围,实践中容易引起争议。如医院是否是经营者?从一般意义上讲,经营者是指以盈利为目的而生产销售商品或提供服务的自然人、法人和其他组织。根据有关规定,在我国医院是不以盈利为目的的事业法人,因此医院不是经营者,医患纠纷不适用该法调整。但最近刚刚出台的《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》却明确规定医患纠纷受该法规制。另外,近年私营医院和个体诊所越来越多,其经营性质是非常明显的,若都不受消费者权益保护法的规制,则不利于保护患者的利益。

2法律责任的规定不完善:(1)没有明确规定精神损害赔偿,仅规定了残疾赔偿金和死亡赔偿金。司法实践中对此存在诸多争议,有的法院认为残疾赔偿金和死亡赔偿金就是精神损害赔偿金,但也有相当多的法院并不这样认为。残疾赔偿金和死亡赔偿金是以残疾或死亡作为前提条件的,如果没有残疾或死亡 但确实给消费者造成巨大的精神痛苦的,消费者要求赔偿就无法可依了。对此有的地方制定地方性法规规定可以给予赔偿。如广东省规定经营者对消费者无故搜身、侮辱应支付不低于5万元的精神损害赔偿金 。浙江省规定,对经营者提供商品或服务给消费者造成严重精神损害的,侮辱、诽谤、非法搜查消费者并限制其人身自由的行为,应给予5000元以上的赔偿。(2)补救措施的选择权规定容易导致规避法律。该法第44条规定“经营者提供商品或者服务,造成消费者财产损害的,应当按照消费者的要求,以修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失等方式承担民事责任。消费者与经营者另有约定的,按照约定履行。”依据该规定,对于补救措施,有约定的,按约定;没有约定的,选择权属消费者。这样就容易使消费者规避法律。如一个消费者将使用了几个月的商品退货,而不用支付使用费或折旧费。(3)欺诈行为加倍赔偿的规定不明确。《消法》第49条规定:“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”该条规定的立法本意是保护消费者,但在近年的司法实践中,适用该条时出现三个问题:一是该处的“欺诈”是否包括过失欺诈?如一个商场并不知道其所售的VCD是国内组装,只是根据供货者的说明告知消费者该VCD是进口的,商场本身也是受害者,商场是否承担加倍赔偿的责任?二是如果经营者许诺的赔偿责任超过该条规定的赔偿限度,应按哪一个进行赔偿?如一个商场促销时承诺“假一罚十”,某消费者从该商场购买了一台VCD,经鉴定系假冒,该消费者要求商场给于十倍的赔偿,而商场不同意,消费者诉诸法院,法院判决只是加倍赔偿。法院的判决显然违背了立法本意。三是按该条规定的加倍赔偿如果小于消费者所受之实际损失,则应按该条的标准赔偿,还是按实际损失赔偿?如一个消费者从一个商场买了一斤木耳,花了18元,经鉴定其中有参杂参假,消费者为此支出鉴定费、交通费、误工工资等近百元,而按该条的规定,商场仅赔偿消费者36元。消费者仍然得不偿失。

3、消费者权益保护的公力救济不足。(1)我国长期以来没有专门的保护消费者权益的机构。国外特别是西方发达国家都有专门的保护消费者权益的机构,而且拥有广泛的职权,有很高的权威性。如法国1976年成立了国家消费秘书处,设置了消费国务秘书。而我国长期以来没有专门的保护消费者权益的机构。《消法》第28条规定:“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定,在各自的职责范围内,采取措施,保护消费者的合法权益。有关行政部门应当听取消费者及其社会团体对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见,及时调查处理。”按该条规定,各级工商局负责保护消费者权益,但各级工商局内部在《消法》颁布后很长时间内没有设置相应的部门。1998年国家工商局才设立消费者权益保护司,1999年在各地工商局设立消费者权益保护部门,承担保护消费者权益的行政执法职能。但其执法权限、执法保障、执法手段以及执法的权威性与发达国家相比仍有很大的差距。(2)消费者协会的职能不完善,也缺乏权威性。有的国家规定,消费者组织对涉及消费者利益的立法有发言权,甚至法律还赋予其对侵害消费者利益的行为追究法律责任的权限,还有的规定消费者组织可以代表消费者起诉。根据我国《消法》第32条的规定,我国的消费者协会没有上述职能,因此其保护消费者权益的作用是有限的。

4消费者权益保护的诉讼程序不适合消费争议的特点。消费争议一般金额较小,权利义务关系简单明了,并不需要很复杂的程序来处理。因此许多国家建立了适合消费诉讼特点的程序和机构。如在澳大利亚有消费者申诉委员会,专门解决涉及消费者利益方面的1500美元以下的争议。因手续简便,收费低廉而颇受欢迎。在新加坡解决消费争议的机构是小额申诉裁判庭,专门受理不超过2000美元的案件。而我国在这方面没有专门的机构和程序,处理消费争议适用一般的民事诉讼程序,程序复杂且费时费力,诉讼成本较高,消费者即使胜诉,也往往得不偿失。近年媒体报道的为一元钱打官司值不值的讨论就反映了这一问题。

三、            完善消费者权益保护的立法建议

1明确规定《消法》的调整范围。为此要明确规定消费者、经营者和消费品的概念和范围。(1)消费者。所谓消费者,是指为个人或家庭生活消费的目的而购买商品、接受服务的自然人,同时采用列举式的规定,将集团消费纳入《消法》调整。或者采用排除式的规定,将消费者定义为:任何购买商品的目的 不是直接和它的贸易、商业、生产或职业有关的自然人。 (2)经营者。所谓经营者,是指以营利为目的而生产、销售商品或者提供服务的自然人、法人和其他组织。随着我国向市场经济的转轨,原来不以盈利为目的事业性法人在机构改革后也开始向营利性组织转变,立法要及时将其纳入《消法》规制。如可以采用列举式的规定,将经营性的学校、医院、研究所等纳入《消法》规制。(3)消费品。可以采用英国1987年《消费者保护法》给消费品下的定义,消费品是指人们一般打算将其应用于个人使用或消费的产品,同时也可以根据我国的具体情况,采用列举式的规定,将一些特殊商品纳入《消法》保护,如农民购买的农业生产资料。

2关于法律责任的规定要进一步细化。(1)要明确规定精神损害赔偿。随着人们生活水平的提高,精神消费所占的比重会越来越大,各种精神消费品(或服务)也越来越多,精神消费的保护已是刻不容缓。修改《消法》要明确规定消费者享有的精神消费权利,侵害消费者精神权利的 形式,精神损害赔偿的条件、范围、责任形式、赔偿数额或计算方法等。(2)要限制消费者对补救措施的选择权,明确规定消费者对补救措施的选择权应在一定期限内行使,更换、退货的期限要更短些。(3)对《消法》第49条规定的加倍赔偿应进一步完善为:经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应赔偿消费者的损失,消费者要求增加赔偿时,其增加赔偿的金额为消费者购买商品或接受服务的费用的一倍,经营者与消费者另有约定的从其约定。

3加强消费者权益保护的公力救济。(1)要加强保护消费者权益的行政执法职能。为此各级工商行政管理机关要把消费者权益的保护作为一项重要职能来抓,普遍设立专职机构,扩大执法权限,加强执法保障,加大对侵害消费者权益的处罚力度,提高其执法的权威性。(2)加强消费者协会的职能。许多国家的消费者组织都是半官方组织,由国家保障其经费和人员。我国各级政府应充分保障消费者协会的经费和人员,赋予消费者协会更广泛的职能,特别是在处理消费争议方面应有更大的权威。

4完善消费争议的处理程序。可以在基层法院设立专门的消费争议法庭,通过修改立法规定其可以适用比一般民事诉讼简易程序更加简化的程序。另外当前还可以充分发挥仲裁的作用。仲裁程序简便快捷,较适合于消费争议。但该方式使用的不多。当前在诉讼程序还没有简化的情况下,应大力推广这一种方式。

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